КОНЦЕПЦИЯ проекта федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» (в части предоставления права представителям объединений работодателей участвовать в государственном прогнозировании и мониторинге рынка труда, формировании перечней направлений подготовки (специальностей), разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования и процедурах контроля качества профессионального образования)

1. Предлагаемый законопроект призван обеспечить участие общероссийских объединений работодателей и общероссийских отраслевых (межотраслевых) объединений работодателей в государственном прогнозировании и мониторинге потребностей рынка труда в профессиональных кадрах, в формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования и процедурах контроля качества профессионального образования. Это будет способствовать усилению связи образования с рынком труда и вовлечению заинтересованных и компетентных представителей общественности в определение перспектив совершенствования профессиональной подготовки.

Законопроект устанавливает, с одной стороны, право объединений работодателей вносить рекомендации по соответствующим вопросам и предлагать кандидатуры в состав соответствующих комиссий, рабочих групп и т.п., а с другой – обязанность государственных органов привлекать объединения работодателей к прогнозированию и мониторингу рынка труда, формированию перечней направлений подготовки (специальностей), разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования, участию в аттестации образовательных учреждений, реализующих программы профессионального образования.

2. Федеральное законодательство, действующее в настоящее время, содержит отдельные положения, которые могут быть истолкованы как нормы, дающие право объединениям предпринимателей на участие в разработке нормативных актов, связанных с подготовкой квалифицированных кадров. Однако такие нормы неконкретны и не обеспечены механизмами реализации.

Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5340-I «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» (с изменениями по состоянию на 21 марта 2002 г.) предусматривает, что «Торгово-промышленная палата Российской Федерации принимает участие в подготовке проектов законов Российской Федерации, постановлений Совета Министров - Правительства Российской Федерации, решений министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих интересы предпринимателей» (ст. 16).

Федеральный закон от 27 ноября 2002 года № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» предоставляет объединению работодателей право вносить в установленном порядке предложения о принятии законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые отношения и связанные с ними экономические отношения и затрагивающих права и законные интересы работодателей, участвовать в их разработке (пп. 6 п. 1 ст. 13), а также принимать в установленном порядке участие в реализации мер по обеспечению занятости населения (пп. 7 п. 1 ст. 13).

Закон Российской Федерации «Об образовании» трактует взаимоотношения сферы образования с работодателями исключительно в плане обязанностей, которые они несут перед работниками. Закон возлагает на работодателей ответственность за повышение профессиональной квалификации работников, с которыми они находятся в трудовых отношениях (п. 4 ст. 40). В то же время он не содержит норм, относящихся к правам работодателей и их объединений в сфере, имеющей принципиальное значение для состояния рынка и эффективности инвестиций.

Реализуя государственно-общественный характера управления образованием как принцип государственной политики в области образования, закрепленный в Законе Российской Федерации «Об образовании» (п. 6 ст. 2), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» содержит статью 15 «Общественные организации и государственно-общественные объединения в системе высшего и послевузовского профессионального образования». Названная статья предусматривает, что в системе высшего и послевузовского профессионального образования могут создаваться без образования юридических лиц государственно-общественные объединения типа учебно-методических объединений высших учебных заведений, научно-методических, научно-технических и других советов и комиссий (п. 3). При этом «государственно-общественные объединения создаются государственными органами управления образованием и осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, утверждаемыми этими органами управления. Типовые положения о государственно-общественных объединениях утверждаются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием. В состав государственно-общественных объединений на добровольных началах входят научно-педагогические и другие работники высших учебных заведений, работники предприятий, учреждений и организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования. Государственно-общественные объединения могут привлекать к участию в своей работе иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации» (п. 4). Государственные органы управления высшим профессиональным образованием, ученые советы высших учебных заведений рассматривают и учитывают в своей деятельности рекомендации общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (п. 5).

Показательно, что объединения работодателей (объединения предпринимателей) используют предоставленные им Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» возможности. Например, в работе Комиссии по организации подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации [1], Правительственной комиссии по образованию [2], Межведомственной комиссии по формированию государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием [3]участвуют представители объединений работодателей (объединений предпринимателей). Однако их включение в состав названных комиссий основано не на прямом указании закона, а на решениях Правительства Российской Федерации.

В таком же, если не в худшем, состоянии находится правовое регулирование участия работодателей в деятельности УМО. В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» Министерство образования Российской Федерации утвердило Типовое положение об учебно-методическом объединении высших учебных заведений Российской Федерации [4]. Согласно Типовому положению в состав учебно-методического объединения на добровольных началах в качестве его членов входят научно-педагогические и другие работники (представители) государственных высших учебных заведений Российской Федерации независимо от ведомственной подчиненности и негосударственных вузов, имеющих государственную аккредитацию, в которых реализуются основные образовательные программы по направлениям подготовки (специальностям) высшего и послевузовского профессионального образования, относящимся к компетенции УМО, «а также предприятий, учреждений и организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования и заинтересованных в совершенствовании подготовки специалистов по соответствующим направлениям подготовки (специальностям)» (п. 1.4).

Таким образом, действующее законодательство не обеспечивает участия объединений работодателей в государственном прогнозировании и мониторинге рынка труда, разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) [5] и процедурах контроля качества профессионального образования.

Между тем потребность в таком участии давно назрела.

В Российской Федерации в качестве принципа государственной политики в области образования действует принцип автономности образовательных учреждений (п. 6 ст. 2 Закона РФ «Об образовании», п. 1 ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Однако система образования в целом не может и не должна быть автономна от потребителей образовательных услуг – граждан и работодателей.

Действующее законодательство об образовании сложилось в начале девяностых годов, отразив характерное для того периода стремление утвердить партикулярные, в том числе отраслевые, интересы и образовать на их базе самоуправляемые корпоративные сообщества. В силу этого законодательство об образовании отдает приоритет защите отрасли и ее работников от вмешательства извне. Тем самым были созданы важные предпосылки для демократизации сферы образования и ее адаптации к новым социально-экономическим условиям. Вместе с тем фактически заложенное в законодательство намерение сочетать гарантированную обеспеченность с едва ли не полной автономией системы оказалось нереалистичным. В сфере образования происходили стихийные структурные деформации, которые привели к глубокому несоответствию структуры и содержания подготовки кадров перспективным потребностям рынка труда.

Завершение переходного периода, консолидация общества, укрепление государства и постепенное становление социально ответственного бизнеса, с одной стороны, позволяют существенно увеличить финансирование образования за счет государственных и негосударственных источников, а с другой – предполагают модернизацию законодательных норм, регулирующих участие государственных органов и общественности в определении содержания и структуры профессионального образования.

Сложившаяся за последнее десятилетие самостоятельность образовательных организаций, прежде всего вузов, и академическая автономия образовательного сообщества должны быть сохранены и развиты. Однако когда речь идет об определении номенклатуры направлений и специальностей подготовки кадров, стандартах профессионального образования, прогнозах потребности в кадрах и оценке деятельности учебных заведений, позиция сообщества производителей образовательных услуг должна сопоставляться с позицией потенциальных работодателей.

Для достижения поставленной цели предлагается:

1) внести изменения в следующие статьи Федерального закона от 27 ноября 2002 года № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»:

в статью 13 (в части предоставления общероссийским объединениям работодателей гарантированного определенной процедурой права участвовать в подготовке проектов федеральных законов, иных нормативных правовых, касающихся подготовки профессиональных кадров и затрагивающих интересы работодателей; в разработке среднесрочного прогноза и мониторинге потребности экономики в профессиональных кадрах, федеральных компонентов государственных образовательных стандартов профессионального образования; в аттестации образовательных учреждений, реализующих профессиональные образовательные программы любого уровня, а также формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования);

в статью 14 (в части обязывающей общероссийские объединения работодателей при реализации своих прав в сфере профессионального образования предоставлять имеющуюся у них информацию о состоянии подготовки профессиональных кадров и рынке труда соответствующим федеральным органам).

2) Внести изменения в следующие статьи Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ):

в статью 7 (в части, касающейся участия представителей общероссийских объединений работодателей в разработке федеральных компонентов государственных образовательных стандартов профессионального образования, обеспечения гласности при обсуждении проектов ГОСов);

в статью 33 (в части, касающейся участия представителей общероссийских объединений работодателей в процедуре аттестации образовательных учреждений, реализующих основные профессиональные образовательные программы);

3) Внести изменения в следующие статьи Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»:

в статью 5 (в части, касающейся участия представителей общероссийских объединений работодателей в разработке федеральных компонентов государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования и послевузовского профессионального образования; закрепления за Правительством Российской Федерации обязанности устанавливать перечень направлений подготовки (специальностей) послевузовского профессионального образования);

в статью 10 (в части, касающейся участия представителей общероссийских объединений работодателей в процедуре аттестации вузов);

в статью 24 (в части установления Правительством Российской Федерации порядка лицензирования деятельности вузов, их аттестации и государственной аккредитации и установления перечня направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования с учетом мнения общероссийских объединений работодателей).

3. Принятие законопроекта создаст предпосылки для устранения несоответствия между спросом и предложением на рынке труда, положительно скажется на качестве профессионального образования, будет способствовать повышению социальной активности объединений работодателей, которые могут сыграть значительную роль в создании адресной системы профессионального образования.

Предлагаемый законопроект будет способствовать решению проблемы человеческого капитала, его квалификации, будет работать на решение задачи обеспечения экономического роста страны.

Для реализации законопроекта выделения дополнительных средств из федерального бюджета не потребуется.

---

[1] Состав Комиссии утвержден распоряжением Правительства РФ от 22 июля 2003 г. № 1002-р.

[2] Состав Комиссии утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2002 г. № 1217-р (с изменениями от 8 августа 2003 г.)

[3] Состав Комиссии утвержден постановлением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. № 606.

[4] Приказ Минобразования России от 17 апреля 2001 г. № 1742.

[5] Как об исключении, можно говорить об участии в разработке такого перечня федеральных министерств и ведомств, которые могут рассматриваться в качестве представителей работодателей для государственного сектора экономики. В соответствии с Положением о Министерстве образования Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 258 Министерство «определяет с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти перечень профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях» (пп. 11 п. 5).