Первое сентября
17.05.2003
Владимир Аверкин

Как обеспечить право на общедоступность и бесплатность образования.

19 мая в Государственной думе пройдет семинар-совещание на тему «Развитие образовательного права». В преддверии этого события предлагаем вашему вниманию статью руководителя комитета по образованию Новгородской области Владимира Аверкина. Разработка правовых основ развития образования должна быть, несомненно, отнесена к числу наиболее актуальных проблем, если власть и общество действительно, а не на словах рассматривают образование как одно из приоритетных направлений и исходят из того, что оно нуждается в особом и постоянном внимании. Отечественной школе недостает многого – начиная от хороших учебников и заканчивая современными компьютерами. Но рискнем утверждать: прежде всего, ей недостает элементарного внимания. Как иначе можно объяснить тот факт, что при явном несовершенстве российского законодательства об образовании, которое обнаружилось не сегодня и признается буквально всеми, кто в той или иной мере знает о многочисленных бедах современной школы, предлагаемые меры по исправлению ситуации не находят не только поддержки, но даже простого отклика среди тех, кто наделен правом и обязанностью действовать.

Решение многих вопросов видится настолько ясным, что туманным остается только одно – почему эти решения не принимаются. Зададимся вопросом, существует ли в Российской Федерации система образовательного права, которая:

– обеспечивает естественное и неотчуждаемое право граждан на образование;

– создает благоприятные условия для развития школы;

– однозначно понимается всеми, кто имеет прямое или косвенное отношение к системе образования;

– внутренне непротиворечива и согласуется со всей системой современного права?

Кто хорошо знает положение дел, согласится с тем, что сформулированный нами вопрос носит скорее риторический характер. Почему, тем не менее, мы его ставим? Очевидные вещи – если не сказать прописные истины – порой нелишне повторить. Хочется обратиться к тем, от кого зависит принятие решений, с призывом проявить политическую волю – большего здесь не требуется, – чтобы изменить ситуацию. Если же кому-то эти ответы остаются неизвестными, если кто-то не знает, о чем говорят уже не один год в профессиональном сообществе педагогов, которые надеются, что их наконец-то услышат, мы готовы эти ответы повторить, предварительно повторив вопросы. Что сегодня должны означать доступность и бесплатность дошкольного образования?

Итак, Конституция России в статье 43 установила общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Заметим, что бесплатность образования – достаточно условное понятие. Любое “бесплатное” образование, как известно, оплачивается налогоплательщиками. Однако Закон «Об образовании» поправляет Конституцию: государство гарантирует только финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста. В чем на практике выразилась эта «гарантия поддержки» – всем хорошо известно. Законодательство не определяет главного – в каком объеме должны предоставляться бесплатные услуги дошкольных образовательных учреждений. Относится ли, например, понятие бесплатности (точнее, оплаты из бюджетных источников) к 10–12-часовому пребыванию ребенка в детском саду и к трехразовому питанию? Можно или нельзя взимать плату за дополнительные занятия ребенка с квалифицированными специалистами? Вопросов много. Ответы на них дает не закон, а сама жизнь – путем проб и ошибок. Последствия испытывают на себе граждане. Необходимо четко определить, что входит в понятие «бесплатное дошкольное образование». Конечно, у каждого региона свои возможности. Значит, государство должно установить обязательный для выполнения всеми территориями минимальный уровень. Например, оно может гарантировать бесплатность четырехчасового пребывания ребенка в дошкольном учреждении. Безусловно, этого недостаточно. Но это и есть тот минимальный объем дошкольного образования, который государство должно гарантировать и законодательно закрепить. Следует наконец-то установить – об этом говорят уже не один год – принцип дифференциации в оплате услуг дошкольных образовательных учреждений. Есть богатые и бедные семьи, а размер родительской платы для всех один. Нарушается порядок, действующий во всем мире, – адресная помощь малоимущим за счет богатых.

Изменившиеся социально-экономические условия требуют пересмотра существующих подходов к определению размера родительской платы за услуги дошкольного учреждения. Принципы и механизмы оплаты должны быть установлены законодательно. Это сделает «правила игры» ясными, а гарантии государства – выполнимыми.

Как обеспечить выполнение права на общедоступность и бесплатность общего образования?

Как и в других своих частях, в части доступности и бесплатности общего образования законодательство Российской Федерации достаточно противоречиво. Вновь Закон «Об образовании» и Конституция России по-разному отвечают на одни и те же вопросы.

Конституция устанавливает бесплатность основного общего образования, Закон «Об образовании» – бесплатность среднего (полного) общего образования. В реальности же и первое, и второе – не бесплатно. Значительную часть расходов средней российской семьи, в которой есть дети школьного возраста, составляют расходы на их обучение. Мы должны признать, что бесплатное образование в современных условиях – это образование в не отремонтированных классах, при отсутствии необходимого оборудования и учебных пособий и при сохранении постоянной угрозы не только здоровью, но и жизни детей. Все та же проблема: отсутствие четкого определения понятия доступности и бесплатности общего образования. Что делает обучение в общеобразовательной школе доступным? На наш взгляд – это наличие: – необходимой сети учреждений;

– соответствующей материальной базы;

– квалифицированных педагогических кадров;

– подвоза учащихся до школ или педагогов до учащихся.

Как быть с бесплатностью? В нашем понимании все перечисленное должно быть для семьи бесплатным (уже оплаченным налогами граждан). Мы разделяем идею о том, что стандарт образования должен представлять собой прежде всего стандарт условий получения качественного образования. Разработка такого стандарта позволила бы расставить все на свои места: государство обеспечивает возможность получения образования на бесплатной основе в том объеме, в каком это предусмотрено стандартом. Выполнение других условий стало бы возможным только за счет платы родителей или других внебюджетных источников финансирования.

Сегодня законодатели стоят перед выбором: или сделать законодательную базу образования соответствующей реальности, или закрыть глаза на происходящее за парламентскими стенами, превратив законодательные нормы в набор добрых пожеланий.

Существующие нормы и правила в сфере образования не только противоречивы, но и парадоксальны. Законодательство гарантирует то, что не выполняется, государство выполняет то, что не гарантируется. В реальной жизни школа реализует не гарантированное Конституцией общедоступное бесплатное среднее образование. Не решается ли таким образом вопрос об уровне обязательного образования сам собой? И не настало ли время закрепить это решение конституционно? Эти вопросы – скорее они являются ответами – должны быть учтены законодателями при разработке соответствующих правовых норм.

Что необходимо сделать для доступности и бесплатности профессионального образования?

Казалось бы, начальное профессиональное образование действительно доступно и бесплатно. Но так ли это?

Если проанализировать гарантии Закона “Об образовании”, то сразу встает проблема реальной возможности получить профессию или специальность в соответствии с индивидуальными запросами или требованиями рынка труда. Несложно представить молодого человека из далекой деревни или даже небольшого города, который решил поступить в училище, расположенное в областном центре, и поэтому должен ответить на следующие вопросы: как доехать до училища? где жить? как обеспечить питание?

И если он не находит ответы на эти вопросы, то вынужден выбрать ту профессию, обучиться которой можно в ближайшем от дома профессиональном училище. Где же здесь доступность образования? Поставленные вопросы требуют законодательного регулирования. Мы предлагаем следующее:

во-первых, ввести федеральный норматив на одного учащегося, который был бы единым для всех учреждений начального профессионального образования Российской Федерации, независимо от того, в чьем ведении они находятся;

во-вторых, предоставить право субъектам Российской Федерации направлять средства, определенные нормативом, вслед за учащимся в образовательные учреждения, в том числе расположенные на других территориях, если учащийся будет получать там профессию по направлению работодателей;

в-третьих, не увеличивая общую сумму налогов, которые платят работодатели, выделить из этой суммы определенный процент на профессиональную подготовку и разрешить предприятиям и организациям различных форм собственности перечислять средства непосредственно в учреждения, ведущие для них подготовку кадров; в-четвертых, необходимо отменить все продекларированные, но не обеспеченные денежным содержанием социальные выплаты (на питание, обмундирование), а для социальной поддержки обучающихся разработать положение и механизм кредитования профессиональной подготовки, предусматривающий возможность родителям учащихся из малообеспеченных семей брать ссуду в банке на покрытие расходов, связанных с проездом к месту учебы, питанием, приобретением учебной литературы и т.д.

Эти предложения могут быть отнесены также к среднему и высшему профессиональному образованию.

В дополнение сформулированных выше предложений считаем необходимым:

во-первых, поставить вопрос о пересмотре статьи 43 Конституции Российской Федерации с целью уточнения прав граждан на образование в соответствии со сложившейся практикой и современными тенденциями развития образовательных процессов, а также для повышения ответственности должностных лиц за обеспечение реализации этих прав;

во-вторых, определить функционал и ответственность министерств и ведомств в части реализации Закона “Об образовании”; в-третьих, провести экспертизу и обсуждение выполнения Закона “Об образовании” с привлечением педагогической общественности от каждого субъекта Российской Федерации для разработки изменений и дополнений не только в Закон “Об образовании”, но и в Гражданский, Налоговый кодексы, другие нормативные правовые документы, осуществляющие регулирование отношений в сфере образования. Условием принятия эффективных законов об образовании является активная позиция педагогов, органов управления образованием субъектов Российской Федерации, Министерства образования. Сейчас настало время заявлять о своей позиции. Это время нельзя упускать.