Школьная реформа
18.06.2003
Р.Д.Китов

Перспективы общественных объединений во внебюджетном финансировании школы

В проекте Правительственной программы социально-экономического развития РФ сказано: «Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий». В настоящее время это программное положение получило реальное воплощение - многоканальная система финансирования общеобразовательной школы, содержащая бюджетный и внебюджетный компоненты, стало фактом. Но одновременно необходимым условием рыночного регулирования внутренней жизни школы во всем ее многообразии. Для модернизации и приведения школы в качественно новое системное состояние эти условия могут стать достаточными, если им будут соответствовать обновленные инфраструктура, связи, целевые функции и механизмы их реализации, организационно-правовая база.

В данной работе предлагается к рассмотрению один из вариантов реализации сложившихся условий в интересах благосостояния школы, который предусматривает усиление посредством общественных объединений связей «родитель-учитель-учащийся» и «родительская общественность-школа» с ожидаемым повышением качества знаний и ростом потока внебюджетных средств. В основу работы положен трехлетний опыт работы Ростовского областного общественного фонда новых образовательных технологий (РООФНОТ) в области внебюджетного финансирования дополнительного образования в школах г. Ростова-на-Дону и Ростовской области. По расчетам федерального министерства образования рациональный бюджет школы составляет оценочно 600 $ в год на одного учащегося. В 2001 году реальные поступления составили 130$ из бюджетов различных уровней и 60-70$ из внебюджетных источников.

И в отношении остающегося неудовлетворительным качества российского общего образования это, казалось бы, должно говорит само за себя. Однако в 2002 г. по сравнению с 2001 г. бюджетные расходы на образование увеличились на 42%, а по сравнению с 1999 г. в 2,5 раза, но к заметному росту уровня знаний учащихся это не привело. Высказываются вполне обоснованные опасения, что ожидаемый в 2005 году рост бюджетных расходов до 360$ на качестве образования также не отразится. И в этом плане следует согласиться с А. Пинским, который доказывает: пассивная «накачка» системы общего образования бюджетными средствами без параллельной активизации внебюджетных средств к позитивным сдвигам не приведет [1]. Чего-то противоречащего естественным законам существования и развития сложных систем в этом нет. Развивающемуся растению, особенно если речь идет о селекции его новых свойств, помимо регулируемого питания из почвы требуется и соответствующее освещение, и соответствующая воздушная среда…

Школа как системный компонент общества находится в постоянном взаимодействии с государством и родителями. В программных документах, касающихся модернизации образования, как одно из направлений роста качества знаний выделена индивидуализация обучения. Очевидно, государство первую очередь озабочено соблюдением образовательных стандартов и может эффективно регулировать условия их соблюдения. Регулировать содержание знаний, их соответствие потребностям и природным возможностям личности ребенка, пожалуй, эффективнее могут родители. Явное бюджетное недофинансирование стандартного компонента деятельности школы не снимает, а скорее усиливает, актуальности поиска новых организационно-правовых форм и механизмов привлечения внебюджетных средств. В этом плане заслуживает внимание и правительственный подход, озвученный премьером М.М.Касьяновым (лето 2001г.): «Государство и общество будут вкладывать много больше денег в образование, но – в качественно изменившееся, модернизированное.

В то образование, которое мы имеем сейчас, без его серьезных изменений, больших денег ожидать не следует». (Взято из работы, приведенной в ссылке (1)). Состояние и перспективы развития источников внебюджетного финансирования весьма красноречиво отразили результаты, полученные фирмой «Прогресс: аудит и консалтинг» по итогам исследований 12 городских и сельских пилотных школ Ростовской области. Они хорошо согласуются с аналогичными результатами, полученными в других регионах [2].

Во-первых, затраты семей на школьное обучение, включая приобретение учебной литературы, различные взносы и плату за дополнительное образование в школу и внешкольные курсы, составляют от 21% до 93% от сумм бюджетного финансирования школы. В расчете на одного учащегося [3] в сельских районах Ростовской области они колеблются в пределах от 954 до 3382 рублей в год, а в г. Ростове-на-Дону - от 2082 до 6461 рублей в год. (Там, где затраты семей превышают 3000 руб. основную долю занимают взносы на питание, достигающие 2500 рублей в год). Это лишний раз говорит о том, что внебюджетный компонент финансирования школы заслуживает серьезного к себе отношения.

Во-вторых, в структуре внебюджетных средств значительную, а иногда и превалирующую долю занимают «пассивные» доходы. Взносы на развитие школы, взносы на ремонт и уборку помещений, охрану и школьные торжества составляют от 205 до 460 руб. в сельских районах и от 388 до 799 руб. в городах Ростовской области. Относительно редким и не столь существенным в целом по обследованным школам является источник получения дополнительных средств за счет сдачи помещений в аренду – только 4 школы имеют доход от этого вида хозяйствования в суммах от 2 до 84 руб. Столь же редки и малосущественны спонсорские взносы, - например, в одном из сельских районов области сумма спонсорской помощи лежит в пределах 13-26 руб. Лишь в одной из обследованных сельских школ ведутся платные дополнительные занятия, которые приносят доход в 59 руб. В городских школах доход от этого вида деятельности составляет от 37 до 1628 руб. Только в одной из школ г. Ростова-на-Дону «активный» доходы от дополнительной образовательной деятельности превышает «пассивный» доход - 1626 и 720 руб. соответственно. Эти данные свидетельствует о большом и мало используемом потенциале.

В-третьих, в подавляющем большинстве общеобразовательная школа (особенно сельская) проигрывают конкуренцию внешним по отношению к ней структурам, причем в казалось бы «родных» областях – в обучении иностранному языку и работе на компьютере, в углубленном изучении предметов. В сельских районах сторонние организации зарабатывают в расчете на одного учащегося школы от 98 до 308 руб. В городах соотношение сумм, поступающих в школу оставляемых «на стороне», колеблется от 37 к 241 до 1628 к 892.

Приведенные данные касаются школ, осуществляющих углубленное профильное обучение и пользующихся наибольшим спросом. По результатам исследований «непилотных» школах положение характеризуется следующими показателями: в г. Ростове-на-Дону платные образовательные услуги оказываются 17% учащимся в 27,7% школ; в сельских районах 1,2% учащимся в 3,1% школ и лишь в одном районе 17,3% учащимся в 6,1% школ. Опросы родителей и учащихся показали, что 80% из них негативно относятся к сборам на общие нужды школы, считая их «поборами», нарушающими конституционную норму бесплатного общего образования. И в то же время 63% (против 25%) готовы платить 3-5 тыс. рублей в год за дополнительное обучение своих детей, причем, в первую очередь, по дисциплинам базисного учебного плана.

Противоречием этому выглядят результаты опроса работников школ. Многие из них считают, что население неплатежеспособно, существенных внебюджетных поступлений ждать трудно, сфера платных услуг как временное явление скоро сойдет на нет, а основными источниками деятельности и развития школ были и должны остаться бюджетные поступления во всевозрастающих размерах. В этом плане примечателен пример взаимодействия фонда РООФНОТ в области дополнительного обучения работе на компьютере со школами из «богатых» центральных и «бедных» окраинных районов г. Ростова-на-Дону. В одной из «непилотных» окраинных школ в течение трех лет набор на курсы учащихся 7-9 классов составляет не менее 100 человек, возник конкурс, из года в год неуклонно повышается плата за обучения (от 167 до 220 руб. в месяц), за счет поступающих средств проведена модернизация половины школьного компьютерного класса, обеспечена достойная заработная плата нескольким учителям, ведущим занятия по информатике и на курсах дополнительного обучения. В этой школе директор сам непосредственно затрачивает силы и время на разъяснительную работу с родителями и учащимися, систематически отслеживает все, что связано с положением дел в этой области. В школах же «богатых» центральных районов города набор не превышает 30 человек, и хотя заработная плата учителей выше средней, на развитие материальной базы поступает значительно меньше средств.

Результаты исследований подтвердили неоднократно озвученный вывод: есть существенный, но мало реализованный потенциал заметного улучшения благосостояния школ и учителей за счет развития дополнительного обучения. Он сосредоточен в областях изучения иностранного языка и работе на компьютере, углубленного изучения предметов, необходимых для поступления в ВУЗ.

В чем видятся главные причины сложившегося положения? В настоящее время основным документом, регламентирующими деятельность сферы дополнительного образования, является Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования». На его основе в ряде муниципальных образований выпущены соответствующие нормативно-правовые документы, уточняющие порядок деятельности сферы дополнительного обучения. Но их эффективность низка, и это подтверждено фактами. По нашему мнению, низкая динамика развития, безусловно, мощного источника внебюджетных поступлений обусловлена следующим:

Во-первых, подавляющее большинство школ не являются самостоятельными юридическими лицами, следовательно, не находятся в условиях накопления собственного опыта работы с бюджетными и внебюджетными средствами. (В Ростове-на-Дону полную юридическую самостоятельность имеют лишь 8% школ). К изменению сложившихся условий нет достаточных стимулов и оснований - директорам выгоднее иметь дело с централизованными бухгалтериями районных отделов образования, если работа с деньгами там поставлена должным образом. Настораживают и перспективы различных инспекционных проверок, о результатах которых по школам ходят легенды.

Во-вторых, организация курсов дополнительного обучения сопряжена с массой хлопот, начиная с лицензирования, и заканчивая отчетностью перед массой контролеров. Школа, имея все подтверждающие документы к лицензии на основную деятельность, организуя занятия в своих помещениях, вынуждена вновь проходить всю процедуру согласования в органах надзора и госкомимущества. Тайной остается ответ на вопрос: на покрытие каких реальных расходов взимаются весьма значительные для школ платежи в инспекции и ведомства, дающие разрешение на организацию дополнительного обручения?

В-третьих, учителя школ, стремясь свести концы с концами, вынуждены работать на полторы – две ставки и временем для дополнительных занятий не располагают. Возможности администрации перераспределить нагрузку путем усиления материального стимулирования дополнительного обучения, (требующего, как правило, более высокой квалификации), весьма ограничены. Несмотря на то, что на теневом рынке платных образовательных услуг стоимость часа дополнительных занятий в несколько раз превышает стоимость часа основных занятий, директору приходится руководствоваться Единой тарификационной сеткой с ее мизерными по современным меркам ставками и, переступая некоторые нормы, завышать в документах фактическую трудоемкость.

В-четвертых, дополнительное обучение по наиболее актуальным и востребованным школьным дисциплинам сопряжено с нарушением законов, в которых говорится о бесплатном общем образовании на всей территории Российской Федерации. И в этом плане можно рассмотреть два качественно различных сценария. Первый связан с принципом: «Работаю так как платят», который имеет, пожалуй, всеобъемлющий межотраслевой характер. Уровень основной заработной платы учителя порядка 1350 руб. в месяц не может стимулировать добросовестную работу с полной самоотдачей. Следствием является оставляющее желать лучшего качество основного образования. (По мнению авторов данной работы, учившихся в советской средней школе, несколько десятков лет назад такой же квалификации учителя за то же учебное время учили лучше, чем сейчас – заработная плата в промышленности и системе образования отличалась не в разы). Это неизбежно влечет за собой необходимость дополнительных занятий с отстающими учащимися, и винить в этом учителей – лукавый уход от объективно существующей проблемы. Второй сценарий связан со столь же объективной необходимостью дополнительного обучения хорошо и средне успевающего ученика по предметам, например, заявленным к сдаче на ЕГЭ.

По действующим законам такие дополнительные занятия должны организовываться в рамках внеклассной работы с соответствующей доплатой учителю из надтарифного фонда. Но сумма доплаты столь мала, что не стимулирует развитие этой крайне актуальной деятельности школы. Эффективные личные стимулы действуют в «теневом» репетиторстве. (По оценкам «Прогресс: аудит и консалтинг» оборот здесь достигает 40% от сумм бюджетного финансирования образования). В сложных системах «теневая» экономика малоэффективна, и это доказано практикой многих отраслей. В отсутствие барьеров и перспектив нарекания со стороны прокуратуры хороший учитель открытым порядком мог бы набрать более многочисленную группу учащихся, снизить цену часа занятий и заработать больше, (отчислив при этом часть на выгодные ему общешкольные расходы), но предпочитает не связываться с государственной системой лицензирования, а работать тайком по домам, и лишь в редких случаях (с благосклонного согласия директора) - в школе.

Перечисленные факты существенны. Однако, как показывает анализ и свидетельствуют выводы «Прогресс: аудит и консалтинг», в динамике внебюджетного финансирования их роль ниже роли другого фактора, скрытого от первого взгляда, – закрытость для родителей информации о педагогических возможностях и финансовой деятельности школ. О способностях талантливых преподавателей школ родители чаще узнают «понаслышке», а не из документов и рекламных материалов. (Реклама – двигатель не только торговли, но и любой продуктивной деятельности).

О расходовании внебюджетных средств отчеты принимают государственные службы, у которых нет законном определенных обязательств отчитываться перед родителями. В итоге страдают два начальных этапа развития любой потребительской услуги: известность - доверие - востребованность. В свете вышеизложенного к обсуждению предлагаются опыт работы во внебюджетной сфере фонда РООФНОТ, суть которого заключается в том, что деньги населения ни на одном из этапов своего обращения не попадают под ведение государственных структур. Они де-юре и де-факто фигурируют как целевые благотворительные взносы граждан, направляемые на развитие той или иной области образования, которыми общественное объединение оперирует в соответствии с решением граждан, согласованным с администрацией школы. Схема взаимоотношений между администрацией, родителями и общественным объединением со статусом юридического лица проста и основана на правах и обязанностях граждан, организаций и учреждений, органов государственной власти, определенных «Гражданским кодексом РФ». Основным документом, устанавливающим порядок этих взаимоотношений, является протокол родительской конференции, проводимой с участием работников школы. В нем за подписью всех участников конференции фиксируются правовые, организационные и финансовые моменты, отражающие интересы сторон: обращение родителей и согласие администрации организовать дополнительное обучение детей в форме внеклассной работы; взаимные обязательства сторон по содержанию обучения, контролю качества знаний, материальному обеспечению образовательной деятельности; обязанности родителей оказывать школе содействие в форме целевых благотворительных взносов; оказание доверия администрации школы или конкретным работникам в вопросах распределения поступающих взносов; обращение к общественному объединению по организации соответствующего хозяйственного учета взносов и отчетности об их расходовании перед налоговыми и иными государственными органами.

Таким общественным объединением может выступить общественный фонд поддержки конкретной школы или иное общественное объединение, устав которого предусматривает оказание материального содействия образованию. Дополнительным документом является договор между школой и общественным объединением, в котором конкретизируются взаимные обязательства сторон в отношении порядка распределения и расходования внебюджетных средств.

После подписания протокола и договора в силу вступают нормы законодательства РФ, которые предусматривают право общественного объединения выплачивать материальное вознаграждение работникам школы и оплачивать закупки необходимых материальных ценностей, а также обязанности перечислять причитающиеся налоги. При этом с правовой точки зрения родители становятся не плательщиками за оказание платных образовательных услуг, а лицами, оказывающими целевую благотворительность в отношении школы. И в такой постановке вопроса, по нашему мнению, кроется перспективные возможности:

Во-первых, демократические принципы взаимоотношений школы и родительской общественности обретают реальный действенный характер. Права родителей и работников образования, определенные «Законом об образовании», подкрепляются конкретными взаимовыгодными обязанностями. Причем без всякого ущемления прав директора школы. Его доминантная роль во всем, что касается внебюджетных средств, очевидна - вряд ли кто-то из общественного объединения возьмет на себя смелость лучше директора определять, как эффективным порядком должны быть израсходованы благотворительные взносы.

Во-вторых, обращение внебюджетных средств протекает в общественном объединении, которое обязано вести открытую финансовую деятельность и отчитываться перед плательщиками. Это открывает несомненные перспективы в развитии взаимного доверия – фактора на сегодняшний день ключевого в динамике внебюджетного инвестирования школы.

В-третьих, общественное объединение не подвластно государственным органам управления и структурам, контролирующим деятельность системы образования. Это обеспечивает директору больше свобод в поиске и планировании наиболее эффективных путей расходования денежных средств, независимость от противоречий множественных положений и инструкций, обязательных для госучреждений.

В-четвертых, денежное обращение в общественных объединениях сопряжено с меньшими налоговыми платежами уже в силу того факта, что по закону их деятельность в сфере образования не может быть коммерческой, следовательно, не предполагает получение прибыли и уплату соответствующего налога. (К сожалению, в новом Налоговом Кодексе образовательные услуги государственных образовательных учреждений приравнены к парикмахерским, пошивочным и аналогичным услугам).

Хорошие перспективы в этом плане открывает создание в школах Управляющих советов, внедрение которых в систему общего образования несомненно приведет к позитивному итогу. Их появление в школах взамен Попечительских советов и Советов школы можно считать свершающимся фактом, а развитие и внедрение проекта «Новая школа» А. Пинского – делом времени. В связи с этим как тема для обсуждения предлагается следующее:

Во-первых, в предполагающихся изменениях законодательства предусмотреть не только двухкомпонентную, но и трехкомпонентную инфраструктуру школы - дополнить Администрацию и Управляющий совет школы Общественным фондом.

Во-вторых, в типовых документах глубоко дифференцировать целевые функции и четко обозначить ответственность за состояние и развитие связей, как между компонентами инфраструктуры, так и с внешней средой – общественностью, органами управления, органами государственной власти и т.п. Вероятно, особо должна быть расписана ответственность Управляющего совета в области дополнительного образования. Актуально выступить ему как демократическому органу (kratos – власть), осуществляющему регулирование взаимосвязи администрации школы и родителей, например, в реализации прав родителей на получение ребенком дополнительного образования в школе и прав школы на отказ от дополнительного обучения конкретного учащегося, если его родители не участвуют в финансировании связанных с этим дополнительных затрат. Общественному объединению должна быть определена исключительно техническая функция бухгалтерского учета, распределения и отчетности по внебюджетным поступлениям, но его представители, безусловно, должны входить в состав Управляющего совета.

В-третьих, принципы взаимодействия Управляющего совета с администрацией и общественным объединением определить как социальное партнерство, в котором каждый занимается присущими ему вопросами, опираясь на согласие и поддержку партнеров, в том числе в отношении контролирующих органов. Такая структура нам видится как образование, в котором больше свободы маневра и выбора в педагогической и в финансовой областях, сильнее защищенности от несовершенств российского законодательства. Считаем немаловажным и перспективу привлечения к работе в совете и объединении людей опытных в хозяйских делах – реально обеспечить не только консультативно-контрольную, но и действенную управляющую функцию с эффективными денежными рычагами.